Территориальная основа местного самоуправления: понятие и принципы. Муниципальные образования

Конституцией нашего государства предусмотрено понятие местного самоуправления, территориальной основой которого является отдельный институт отрасли муниципальных правоотношений. Он закрепляет и регулирует организацию местного управления в целом, к его задачам относится формирование границ территорий, их состав, а также порядки и правила их установления, изменения.

Что такое муниципальные территории?

Вместе с вышеуказанным понятием в единой цепи выступает термин «муниципалитет». Несмотря на отсутствие четкого определения его в рамках отечественного законодательства, используется он в ГК РФ в качестве обозначения населенных административно-территориальных единиц.

Перечислить все зарегистрированные муниципальные территории в России невозможно. Среди них и города областного значения (окружного, республиканского, краевого) – их более 400, и еще больше районов (более 1500) и городов районного значения (около 160), также есть и поселки, сельские округи, городские районы и населенные пункты.

Какие образования могут считаться муниципальными?

Отсюда несложно сделать вывод, что территориальные основы местного самоуправления РФ – это многочисленная группа субъектов, имеющих право на отдельные автономные полномочия. На протяжении достаточно длительного времени весьма остро стоит вопрос об определении данных образований муниципалитета. Пребывая в поисках правильного ответа, общественники во мнениях разделились поровну. Одни придерживаются позиций, согласно которым реализация местного самоуправления должна допускаться исключительно на уровне поселковых и сельских территорий, при том что управление крупными городами, районами должно относиться к государственной сфере.

Сторонники другой точки зрения полагают, что крайними рамками муниципальных формирований должны стать крупные населенные пункты, а право на осуществление самоуправления остается за населением. Кроме того, нынешнее устройство федеративных единиц, являющихся территориальными основами местного самоуправления, весьма разнообразно. Стоит также отметить, что условие для реализации регионального администрирования будет иметь место только при наличии достаточной финансовой и экономической подоплеки. Например, преимущественная часть муниципальных субъектов является дотационной, так как существуют эти образования за счет субвенционного и субсидированного финансирования из бюджетных средств.

Значение территориального самоуправления

Так, будучи самостоятельной отраслью муниципального права, институт территориальных основ местного самоуправления зачастую воспринимается как единый комплекс нормативно-правовых актов. И это неслучайно, ведь законодательное регулирование правоотношений, возникающих в муниципальной сфере - это принципиально важное условие их легитимности. Огромное значение имеет также понятие территориальных основ местного самоуправления, которое включает в себя ряд вопросов, касающихся закрепления и организации управленческих структур. Например:

• состав территорий, относящихся к муниципалитету, и процесс их формирования;
• установление границ, а также регламент их изменения;
• соблюдение муниципально-территориального порядка (в том числе порядок формирования, реформирования и упразднения самостоятельных образований).

Принципы устройства муниципалитетов

В системе органов государственной власти местное самоуправление играет немаловажную роль. Кроме того, сегодня общие положения формирования муниципальных объектов определены на конституционном уровне. Основной закон РФ закрепляет не только фундаментальные параметры территориально-правовых основ местного самоуправления, но и некоторые принципы устройства муниципальных образований.

В частности, Конституцией России определена возможность распределения отдельных властных полномочий между представителями местного самоуправления в поселениях городского и сельского типа, а также иных субъектов при учете исторических традиций и особенностей. Удивительно, что еще некоторое время назад действовали абсолютно иные основания для формирования механизма администрирования на местном уровне.

Как раньше определяли право территорий на самоуправление?

Существовал принцип административно-территориального деления, под которым подразумевалось, что управление тем или иным участком (населенным пунктом) возможно исключительно в рамках легитимного государственного устройства. Принятый еще в 1991 году советский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» говорит об исчерпывающем перечне муниципальных субъектов, в границах которых может быть осуществлено местное администрирование. К таковым относили областные районы, города, городские районы, поселки, сельсоветы. Важным моментом здесь является то, что местное самоуправление не допускалось на территориях, не обозначенных законодательно.

Другой принцип – поселения, заключается в определении муниципальными объектами тех территорий, которые являются самостоятельными неделимыми населенными пунктами. По сути, поселенческий принцип обеспечивает территориальные основы местного самоуправления в городах и селах, разделить которые невозможно. В других регионах формирование муниципалитета предполагается при объединении поселений городского и сельского типа. На сегодняшний день данный принцип не имеет нормативного закрепления.

Перечень населенных пунктов с возможностью местного самоуправления

Несмотря на сравнительное расширение круга территорий, в пределах которых Конституция допускает реализацию самоуправления, она не дает ее конкретизации. Более детально данный перечень приведен в Федеральном законе № 131. Так, региональное администрирование может возникать в пределах следующих территорий:

• городов;
• сел;
• районов муниципального значения;
• городских округов;
• внутригородских федеральных участков.

Муниципально-территориальное устройство в Российской Федерации имеет несколько направлений. В первую очередь заслуживает внимания тот юридический факт, что право на местное самоуправление признано за территориями всех субъектов, обозначенных административным делением. Образование муниципалитетов допускается в любой точке России, за исключением территорий с минимальной численностью населения и плотностью жителей.

Основания для ограничения муниципальных правоотношений

При этом нормативно-правовая база, касающаяся координации общественных отношений в сфере местного самоуправления, оставляет за собой возможность ограничения прав граждан на его осуществление.

Поводов для полной отмены муниципальных правоотношений быть не может ни при каких условиях, но основания для их ограничения все-таки имеются и отмечены федеральными нормами, если:

• управление на местах угрожает основам конституционного устройства;
• осуществление полномочий, делегированных государственными органами, негативно отражается на нравственности, здоровье, соблюдении прав и минимальных интересов граждан;
• региональное администрирование отдельных территорий препятствует поддержанию обороноспособности страны и обеспечению государственной безопасности (зоны проведения антитеррористических операций, приграничные участки и т. д.).

Как территории получить статус муниципалитета?

Муниципальным формированием признается городское или сельское поселение, муниципальный район, городские округа и внутригородские федеральные территории. Абсолютно все субъекты РФ обязаны формировать указанные законом муниципалитеты согласно территориальным уровням. Немаловажно, что наделить те или иные муниципальные образования конкретным статусом компетентны только государственные органы соответствующего субъекта на основании федеральной нормативно-правовой базы.

Главные признаки территориальных основ самоуправления

Для того чтобы можно было отнести тот или иной населенный пункт к категории муниципальных территориальных формирований, он должен обладать рядом специфических признаков:

1. Быть признанной административно-территориальной единицей и соответствовать требованиям законодательства.
2. Обладать четко ограниченной территорией.
3. Владеть достаточной компетенцией в решении вопросов, касающихся социально-экономических потребностей местных жителей.
4. Наличие собственной структуры властных органов, символики, устава.

Поселения, округа и муниципальные районы: отличия

Уровень, на котором формируются муниципальные региональные единицы, представляет собой нечто среднее между возможностью приближения к народу органов самоуправления и полномочиями принимать решения в тех вопросах, которые, казалось бы, выходят за рамки местной значимости и относятся скорее к компетенции госорганов. Трехуровневая система власти недопустима, что не зависит от видов территориальных основ местного самоуправления. При этом каждый из них обладает своими особенностями.

Городские поселения – крупные города или поселки, к которым прилегают другие территории. Чаще всего муниципальное управление в них происходит при участии местных граждан или же с помощью выборных представителей местного самоуправления. В отличие от городских, сельские поселения – это несколько населенных пунктов сельского типа.

Муниципальные районы – звено, находящееся на сравнительно высоком уровне. Муниципальные районы объединяют в себе несколько поселений. Помимо права на рассмотрение вопросов, относящихся к сфере деятельности органов местного самоуправления, населению или его представительным органам отдано право осуществлять делегированные госструктурами полномочия.

Муниципалитеты с одноуровневой системой

Городские округа – это такие же поселения, о которых было сказано выше. Между тем, такая территория не сможет считаться частью муниципального района. Представители самоуправленцев городских округов также приобретают некоторые функции государственной власти.

В особом статусе находятся и внутригородские территории федерального значения – в их границах местное самоуправление осуществляют проживающие на данных территориях граждане.

Границы охраняются законом

Единственным законным основанием для установления территориальных границ муниципальных субъектов является нормативно-правовая база федеральных и региональных властей.

Подобный вопрос зачастую возникает на фоне:

• создания новой муниципальной единицы в том административно-территориальном участке, где местное самоуправление не осуществлялось ранее или было признано частью другого муниципалитета по результатам народного голосования;
• объединения нескольких муниципальных формирований в одно в случае их официального упразднения (основанием для этого должны стать итоги референдума или решением представительного органа );
• преобразования муниципалитета, в том числе разделения одного самостоятельного образования на несколько единиц.

Границы территориальных основ местного самоуправления не могут самовольно изменяться представителями муниципалитетов. Внести поправки можно исключительно на основании региональных законов и предусмотренных ими требований. В большинстве случаев по каждому поселению, району принимаются отдельные положения, содержащие описание границ данного образования и схематическое изображение карты всей его территории.

В завершение - о территориальной основе самоуправления

В ходе глобальной административной реформы середины 90-х принятие федерального закона, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в России, стало важнейшим этапом утверждения политико-экономической состоятельности муниципалитетов. Попытка модификации существующей модели территориальной организации была довольно успешной. За счет обновления нормативно-правовой базы удалось провести разграничение полномочий и предметов ведения между субъектами РФ и муниципалитетами, рационально распределить полномочия между государственными органами и представителями местного самоуправления.

Действующий и по сегодняшний день закон не устанавливает радикальных отличий между территориальными основами самоуправления. Единственное, что стоит отметить, это двухуровневую систему администрирования поселений. Так как городские округа не входят в состав муниципальных районов, на их территории допускается осуществление только одноуровневого местного самоуправления.