Административный надзор и контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

Государственный административный надзор считается относительно новой мерой, предусмотренной для контроля субъектов, отбывших наказания в местах лишения свободы. Он предполагает установление наблюдения за освободившимся лицом. При этом субъекту назначаются определенные ограничения. Далее рассмотрим подробнее особенности и функции административного надзора, а также полномочия структур, ответственных за его осуществление.

Общие сведения

Понятие "государственный административный надзор" появилось в отечественном законодательстве в 2011 г. – в год принятия ФЗ № 64, регламентирующего порядок его осуществления. Надо отметить, что этот термин использовался ранее в правоприменительной практике, однако относилось преимущественно к осуществлению региональными, федеральными и местными властями функций по контролю экономической деятельности разных видов.

Административный надзор существовал в советское время. Он осуществлялся в соответствии с Положением ВС СССР от 1966 г. Однако в 2009 г. этот нормативный акт был отменен.

В 2011 г. был утвержден 64-ФЗ "Об административном надзоре". Основной причиной его введения стало огромное количество рецидивов среди ранее судимых лиц. Примерно половина преступлений, фиксируемых органами правопорядка, совершается именно ранее осужденными гражданами. Особенно высокие показатели рецидивов среди субъектов, лишавшихся свободы на 3-10 лет. Чтобы остановить эту тенденцию, было решено ввести дополнительный контроль со стороны полиции за гражданами, уже освобожденными, но все еще имеющими не снятую судимость.

Задачи нового закона

В ФЗ "Об административном надзоре" в ст. 2 закреплен перечень задач, которые решаются при осуществлении этого вида деятельности. Надзор позволяет:

1. Предотвратить новые нарушения закона преступниками из наиболее опасных категорий.
2. Оказать индивидуальное воздействие на субъектов для их исправления.

Суть деятельности

Гражданину, отбывшему наказание, согласно положениям 11-й статьи ФЗ "Об административном надзоре", вменяются определенные обязанности. В их числе:

1. Не изменять место проживания или трудовой деятельности без уведомления об этом контролирующего органа.
2. Являться по первому вызову для дачи объяснений по вопросам соблюдения лицом режима надзора.
3. Извещать органы правопорядка обо всех передвижениях за пределы района или города проживания.

При установлении административного надзора за лицами, имеющими неснятую судимость, дополнительно могут быть вменены обязанности:

1. Находиться по месту проживания в определенное время (к примеру, с 22.00 до 6.00).
2. Не посещать какие-либо места (к примеру, увеселительные заведения, детские учреждения и пр.).
3. Являться на отметку по специальному графику (допустим, в определенный день месяца).

Конкретный режим определяется в соответствии с индивидуальными особенностями поднадзорного гражданина, а также обстоятельств совершения преступления. Любое ограничение, установленное в рамках осуществления административного надзора, может быть ужесточено или ослаблено. Соответствующее решение должен принимать начальник управления (отдела) ВД, на территории которого живет поднадзорный субъект.

В отношении каких лиц устанавливается контроль?

Перечень субъектов закреплен в 3-й статье ФЗ № 64. Согласно норме, административный контроль и надзор устанавливается в отношении граждан, имеющих непогашенную и неснятую судимость за:

• тяжкие и особенно тяжкие преступления;
• умышленные посягательства против здоровья, жизни, неприкосновенности подростков и детей;
• 2 и более преступления в области оборота наркотиками;
• рецидив деяний.

Основания

Административный надзор за гражданами, имеющими неснятую/непогашенную судимость за указанные выше деяния, устанавливается при соблюдении ряда условий. Основаниями для вменения ограничений являются:

• Злостное нарушение внутреннего распорядка учреждения, в котором лицо отбывало наказание.
• Привлечение к ответственности по КоАП за совершенные освобожденными лицами в течение года два и более административных правонарушения.

Надзор в особых случаях

Отдельные категории граждан попадают после освобождения под контроль в обязательном порядке. В этот перечень включены лица, виновные в преступлениях:

1. Против половой неприкосновенности несовершеннолетних. В эту группу входят в числе прочих и педофилы, вменяемость которых была установлена в суде.
2. Отнесенных к опасным или особенно опасным рецидивам.
3. Совершенных ранее в период пребывания под административным надзором, за которые гражданин был направлен в место лишения свободы.

Общий порядок

Он устанавливается в 818 Приказе МВД от 06.04.2011 г. В этом нормативном акте закреплены правила действий сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих административный надзор. По Приказу № 818, служащие соответствующих подразделений:

1. Составляют маршрутные листы при переезде подконтрольных лиц.
2. Вызывают и опрашивают поднадзорных. В рамках таких вызовов может проводится профилактическая работа, разъясняться обязанности и права.
3. Заводят дела об административном надзоре, ведут регистрацию и учет граждан.
4. Запрашивают при необходимости материалы из учреждений, в которых подконтрольные субъекты отбывали наказание.
5. Истребуют документы о поведении граждан по месту проживания или трудовой деятельности.

Стоит, однако, отметить, что больший объем работы возлагается на участковых уполномоченных полиции. Эти служащие фактически контролируют поведение поднадзорных, проверяют, соблюдают ли они установленные им ограничения. Не реже одного раза в месяц участковые посещают их по месту проживания. При необходимости эти служащие задерживают нарушителей.

Наблюдение за гражданами, находящимися на улице, осуществляют и сотрудники ППС. В целом фактически все подразделения МВД – линейные отделы, ГИБДД, уголовный розыск и пр. – в той или иной степени включены в контрольную деятельность.

Субъекты права

Административный надзор вводится на основании заявления заинтересованного органа. В качестве него может выступать:

1. Администрация учреждения, в котором гражданин отбывал либо отбывает наказание.
2. Подразделения МВД.

Надзор может вводиться заранее. В таком случае он начнет осуществляться с даты освобождения субъекта.

Надзор устанавливается судом по правилам, закрепленным КАС. Это относительно новый нормативный акт, вступивший в действие в 2015 г.

Сроки

Минимальная продолжительность надзора – год. По ходатайству уполномоченного органа МВД этот срок может продлеваться. При этом он не должен быть больше времени, отведенного на снятие судимости. Это правило не распространяется только на педофилов. Им надзор устанавливают на тот же период, что и медицинские принудительные меры. Соответственно, время, установленное для погашения судимости, будет выступать в качестве минимального срока.

Досрочное прекращение надзора

Для снятия с лица ограничений до истечения установленного срока заинтересованное лицо подает заявление в суд. Заявителем может стать не только сам поднадзорный или его защитник, но и служащий МВД.

Для досрочного прекращения контроля необходимо соблюсти ряд условий:

1. С даты установления контроля должно пройти не меньше половины его срока.
2. Гражданин, за которым ведется наблюдение, должен показать себя с положительной стороны, исполнять все вмененные ему обязанности.

Суд вправе отказать в досрочном прекращении надзора. В этом случае заинтересованное лицо может подать повторное заявление, но не ранее чем через 6 мес.

В ФЗ № 64 также предусмотрено, что надзор может быть прекращен досрочно при:

1. Снятии судимости.
2. Совершении преступления, за которое приговором суда назначено лишение свободы. В такой ситуации за поведением гражданина следят служащие ФСИН, а не органов МВД.

О прекращении надзора уполномоченный орган выносит специальное постановление. Прокурор вправе отменить ограничения в отношении гражданина, если признает их незаконными и необоснованными.

Прочие виды

Административный надзор предполагает не только контроль поведения лиц, имеющих судимость. В широком смысле этим термином могут обозначаться и другие виды контрольной деятельности. Так, уполномоченные органы могут осуществлять административный надзор в сфере финансов, предпринимательства, сертификации, таможенного дела и пр.

Административный и надведомственный контроль

Достаточно часто на практике эти два понятия отождествляются. Однако между ними есть существенная разница. Разберемся, в чем она состоит.

Надведомственный контроль и административный надзор различаются по содержанию. В первом случае уполномоченные органы наделены большей компетенцией. Они могут осуществлять проверку не только законности, но и целесообразности принимаемых решений. В этом проявляется организационная сторона контрольной деятельности. Административный надзор направлен на конкретное лицо. Он предполагает проверку законности поведения отдельно взятого гражданина.

Различным является объем контрольных и надзорных полномочий. В первом случае имеет место вмешательство в хозяйственную, производственную деятельность контролируемого объекта. При этом допускается возможность использовать меры дисциплинарной ответственности. У органов административного надзора такие полномочия отсутствуют. Эти структуры могут осуществлять только наблюдение, проверку выполнения предписаний, общеобязательных правил, выявлять и пресекать правонарушения, привлекать виновных к ответственности по КоАП.

Объект проверки

Административный надзор может быть направлен на:

1. Неопределенный (неперсонифицированный) круг лиц (юридических в том числе) вне зависимости от ведомственной подчиненности, формы собственности.
2. Конкретный перечень граждан, должностных лиц, организаций по конкретным вопросам. К примеру, может устанавливаться административный надзор за соблюдением гражданами порядка использования, хранения и приобретения оружия, должностными лицами – правил обеспечения сохранности радиоактивных материалов.
3. Конкретных граждан, освободившихся из учреждений ФСИН.

Стадии надзора

В организационном плане административный надзор – это процесс, состоящий из нескольких последовательно выполняемых этапов. В общем случае схема выглядит так:

1. Предварительная стадия. В ходе нее проводится анализ сведений о поднадзорном объекте/субъекте, разрабатываются или выбираются из уже действующих нормы и правила.
2. Текущий этап. В ходе него осуществляется непосредственное и систематическое наблюдение, проверки, инспектирование. Они направлены на выявление нарушений и виновных в них субъектов. На основании проверок применяются меры ответственности.
3. Завершающая стадия. Она предполагает анализ проведенной работы, разработку предложений о снятии или продолжении надзора.

Методы надзора

Основными из них можно считать постоянное наблюдение за объектом/субъектом, а также проверки информации по жалобам, заявлениям заинтересованных лиц и по инициативе уполномоченных органов. В этом состоит существенное отличие административного надзора от надведомственного контроля. В последнем случае используются самые разные методы: обследования, проверки, экспертизы, ревизии и т. д.

Меры

В рамках административного надзора, как правило, используется механизм государственного принуждения. При этом уполномоченные структуры используют разные меры:

1. Административно-предупредительные.
2. Пресекательные.
3. Процессуальные обеспечительные.

Кроме этого, к субъектам, не исполняющим предписания и не соблюдающим установленные ограничения, могут применяться административные санкции.

Из сказанного следует, что административно-надзорные органы являются одновременно структурами административной юрисдикции. Если говорить об органах надведомственного контроля, то они такими полномочиями не наделены.

Ключевые признаки надзора

Принимая во внимание приведенную выше информацию, можно сказать, что административный надзор следует рассматривать как обособленный вид деятельности, направленный на обеспечение дисциплины и законности в ходе реализации органами исполнительной власти своих функций. Эта деятельность отличается:

1. Отсутствием организационной подчиненности уполномоченных структур и поднадзорных субъектов/объектов.
2. Невозможностью вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.
3. Наличием предписаний, обязательных для исполнения подконтрольными лицами.
4. Возможностью самостоятельно применять меры административного принуждения при выявлении правонарушений или угрозы их совершения.
5. Строгим отграничением принудительных мер нормативными рамками.

Нюансы

Согласно административному регламенту по надзору, уполномоченные структуры могут:

• беспрепятственно посещать подконтрольные объекты, проводить проверки на них, получать информацию по вопросам, отнесенным к их компетенции;
• заслушивать пояснения руководителей поднадзорных объектов;
• предоставлять разрешения на выполнение определенных мероприятий, давать заключения и пр.

Для профилактики правонарушений уполномоченные институты власти осуществляют координацию и методическое руководство работой подконтрольных объектов в соответствии с ФЗ № 64, Административным регламентом исполнения государственной функции по надзору и прочими нормативными актами, регулирующими данную сферу.

Пресекательные полномочия компетентных структур

Органы, осуществляющие административный надзор, наделяются такими полномочиями для прекращения, пресечения правонарушений, а также уменьшения объема негативных последствий от их совершения с помощью механизма государственного принуждения. Соответственно, в качестве основания для применения пресекательных мер выступает начавшееся или длящееся противоправное действие.

Органы надзора, обладающие указанными полномочиями, вправе дать предписания, обязательные для исполнения поднадзорными лицами. Конкретный характер требований зависит от вида административного надзора. К примеру, уполномоченные органы вправе выдать предписания о приостановлении деятельности, осуществляемой с нарушением правил и норм безопасности. В крайних случаях компетентные структуры могут самостоятельно прекратить соответствующие работы. На основании постановления уполномоченные служащие запрещают выпуск продукции, опасной для населения, приостанавливают действие выданных ранее разрешений, отстраняют субъектов, виновных в систематическом нарушении законодательства, и т. д.

Пресекательными полномочиями наделяются сегодня различные органы. В их числе: ГИБДД, Госпожнадзор и пр.

Административно-технический надзор

Это достаточно специфический вид контрольной деятельности. Ее осуществляет специально созданная государственная служба административного надзора – АТИ. Она занимается проверкой:

1. Соблюдения положений законодательства в сфере благоустройство городских территорий.
2. Технического состояния аттракционов, самоходных машин и прочих видов техники.

Административно-технический надзор распространяется на все предприятия, учреждения вне зависимости от имеющейся у них формы собственности, а также их ведомственной принадлежности.

Контролирующие службы формируются при муниципальных и региональных администрациях. В разных субъектах они носят различные наименования. К примеру, в Москве соответствующими полномочиями обладает Объединение административно-технических инспекций, в Санкт-Петербурге действует ГАТИ – Государственная административно-техническая инспекция.

Различен и круг задач, которые решают службы в регионах. Их перечень зависит от нужд конкретного района, муниципалитета, субъекта РФ в целом. Так, в Москве ОАТИ решает задачи, связанные с:

1. Контролем соблюдения требований законодательства, регулирующего внешнее благоустройство территорий, содержание зданий и иных объектов, выполнение работ в пределах региона.
2. Предотвращением, пресечением, выявлением нарушений путем проведения проверок на предприятиях, наблюдений и принятия соответствующих мер.
3. Выдачей ордеров на осуществление земляных работ, содержание и обустройство стройплощадок.
4. Оценкой технического состояния самоходных машин, в том числе с электроприводом, прицепов, аттракционов, прочей техники в процессе эксплуатации вне зависимости от формы собственности, ведомственной подчиненности, по нормам, обеспечивающим безопасность здоровья и жизни граждан, сохранность имущества и охрану окружающей среды.

Согласно административному регламенту по осуществлению государственного надзора, уполномоченные контролирующие структуры вправе привлекать виновных субъектов (организаций, предпринимателей, должностных лиц, граждан) к административной ответственности.

Особенности проверок

Надзорные мероприятия осуществляются на основании положений ФЗ № 294, а также Административного регламента по надзору.

Проверки могут быть внеплановыми либо плановыми. Периодичность последних строго фиксирована. Основанием для внеплановых ревизий могут выступать сообщения о нарушении предприятием или предпринимателем каких-либо правил (выполнения земляных, строительных, дорожных и иных работ, к примеру). Соответствующие сведения могут поступать от других организаций и граждан. При этом анонимные сообщения инспекция рассматривать не будет.

Внеплановые проверки обязательно согласовываются с органами прокуратуры. Выполняется ревизия в соответствии с распоряжением начальника АТИ. В постановлении устанавливается время и длительность проверки, а также лица, уполномоченные на ее проведение.

Предприятие или физлицо должно быть извещено о предстоящем контрольном мероприятии. Если проверка плановая, уведомление направляется за трое суток до даты проведения, если внеплановая – за сутки. Вместе с тем стоит учитывать, что уполномоченная служба не будет извещать о предстоящих мероприятиях, если они выполняются по жалобе, на основании представления или иной информации, свидетельствующей о возможной угрозе здоровью населения и общественной безопасности.

По итогам проверки инспектор формирует акт, копия которого вручается представителю предприятия или предпринимателя. При обнаружении нарушений возбуждается административное дело. По результатам его рассмотрения специальная комиссия выносит постановление о вменении санкции в соответствии с КоАП. Кроме этого, виновному лицу выносится предписание в установленные сроки устранить нарушения, за которые была вменена ответственность. Инспектор, проводивший проверку, контролирует исполнение предписания, предпринимает меры по предупреждению возможного ущерба здоровью, жизни, имуществу граждан, окружающей среде.

Основными нарушениями, за которые могут вменяться административные санкции, считаются:

• Ведение строительных работ без обустройства временных оградительных конструкций, без специально оборудованных временных выездов/въездов.
• Врезка в общегородские магистральные линии осуществляется без ордера.
• Установка строительных лесов без разрешения.

Оспаривание постановления

Оно осуществляется по правилам, закрепленным гл. 30 КоАП. Согласно положениям Кодекса, субъект, не согласный с результатами проверки и величиной вмененного штрафа, вправе обратиться с жалобой в вышестоящую инстанцию или в суд. Следует помнить, что оспорить постановление можно в течение 10 дней с даты его вручения.

Процедура судебного обжалования актов регламентируется гл. 24 АПК. Предписание об устранении нарушений, обнаруженных в ходе проверки, оспаривается по правилам ч. 4 198 статьи Кодекса. Срок обжалования – 3 мес. с даты, когда субъект узнал о нарушении его прав.

Акт проверки не является актом госоргана, порождающим обязанности и права или ущемляющим интересы лица, в отношении которого была выполнена ревизия. Этот документ выступает только одним из способов фиксации результатов контрольного мероприятия. Соответственно, оспорить его в порядке ч. 4 198 статьи АПК нельзя. Специалисты рекомендуют начинать оспаривание акта с подачи жалобы в АТИ. Ее можно направить в инспекцию в течение 15 дней.

Судебная инстанция может отменить постановление АТИ и штраф, если установит, что инспекция:

• Допустила нарушения правил привлечения субъекта к административной ответственности. К примеру, протокол был составлен без участия лица, подлежащего привлечению к ответственности.
• Использовала незаконные (недопустимые) доказательства виновности субъекта. К примеру, протокол, заключения, акты осмотра были получены в нарушение предписаний ФЗ № 294.

Жалоба будет также удовлетворена, если в суде будет доказано, что инспекция пропустила срок давности привлечения субъекта к ответственности по неуважительной причине.