Административный процесс: виды, стадии, принципы

Административное право - отрасль юриспруденции, которая большинством российских юристов рассматривается как самостоятельная, обособленная от других сфер - гражданской или, например, конституционной. В числе ключевых механизмов практического ее применения - одноименный процесс. Каковы его особенности?

Определение административного процесса

Согласно распространенной в среде российских юристов трактовке, административный процесс - это действия органов исполнительной власти, посредством которых осуществляется реализация вверенных соответствующим структурам задач и функций. Речь, по сути дела, идет о механизмах, в рамках которых институты власти выполняют свою управленческую роль. Таким образом, субъекты административного процесса - это исполнительные и распорядительные структуры, а также должностные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положений закона или же, как следствие, демократических процедур.

Цель административного процесса, определяемая российскими юристами - это достижение административными структурами результатов, характеризующихся юридической значимостью и целесообразностью с точки зрения актуальных задач управления государством на том или ином уровне.

Стадии

Юристы выделяют три основные стадии административного процесса:

- правотворчество;

- оперативно-распорядительные процедуры;

- административно-юрисдикционный элемент.

В свою очередь, каждый из этапов классифицируется по дополнительным критериям, в основе которых - сущность решаемых управленческих задач, вопросов, состав участников. Стадии административного процесса могут отличаться сущностью применимых юридических фактов, процессуальными аспектами.

В некоторых случаях отмеченные этапы определяются экспертами как основания для классификации рассматриваемого явления. Дело в том, что российские юристы выделяют самые разные виды административного процесса, вычленяя те или иные в рамках широкого спектра критериев. Так, например, есть концепция, в основе которой - классификация по направлениям деятельности конкретных институтов власти и должностных лиц. Например административный процесс может выражаться в распорядительных функциях или же в рассмотрении индивидуальных дел, находящихся в компетенции конкретного ведомства. Виды административного процесса во многом определяются признаками, характеризующими рассматриваемое явление.

Признаки административного процесса

По каким признакам деятельность тех или иных структур власти можно классифицировать как административный процесс? Некоторые эксперты считают уместным раскрывать суть рассматриваемого термина последовательно, анализируя составляющие его понятия - "процесс" и "административный".

Касательно первого. Процесс - это совокупность действий, которые совершаются субъектами с целью достижения некоторого результата. Также некоторые эксперты считают, что данный термин должен включать в себя порядок осуществления той или иной деятельности. Так выделяются отрасли, характеризующиеся особенностями соответствующих процессов - бюджетная, законодательная.

Термин "административный" обозначает отнесение некоторого явления к властным полномочиям, к управлению. Деятельность соответствующих институтов, ведомств, должностных лиц, таким образом, также может быть процессуальной. Теперь мы можем сформулировать определение рассматриваемого термина, исходя из двух его признаков. Во-первых, это факт отнесения к сфере управления, а во-вторых, это действия органов власти, направленные на решение вверенных им задач. Когда оба компонента выявлены, то можно фиксировать, что происходит административный процесс.

Вместе с тем в среде российских экспертов есть дискуссия касательно того, какие именно действия правомерно считать компонентом рассматриваемого явления. Некоторые юристы считают, что административный процесс составляют любые виды активностей политических институтов. Все те, в рамках которых ведомства и должностные лица реализуют вверенные задачи и функции.

Есть концепция, согласно которой эксперты отказываются от абстрактного понимания термина. Так, некоторые юристы считают уместным говорить о такой правовой категории, как, например, административно-управленческий процесс, который характеризуется присутствием конкретного типа активностей, связанных главным образом с исполнительными и распорядительными функциями. Есть отдельные, как с точки зрения процессуальной составляющей, так и в плане законодательного регулирования, виды деятельности властных институтов. Такие как, например, судопроизводство. Поэтому существует версия, что рассматриваемый термин не всегда корректно трактовать обобщающим способом, так как он состоит из нескольких отдельных, в ряде случаев достаточно несхожих, процессов.

В зависимости от того, какого рода активности властных институтов мы можем включить в рассматриваемое явление, будут определяться участники административного процесса. В версии некоторых экспертов таковыми могут быть не только субъекты - власть и должностные лица, но также и объекты управления - граждане, организации.

Есть концепция, весьма несхожая с той, которую мы сейчас рассмотрели. Ее суть в том, что процессуальная деятельность, не обязательно относимая к административной сфере, должна пониматься только лишь как юрисдикционная. Как вариант - в правоохранительном аспекте. При этом значение термина "процесс" должно пониматься как процедура реализации предусмотренных законом мер в рамках административных судебных дел. Некоторые исполнительные органы РФ, в соответствии с положениями релевантных законов, могут разрешать подобные споры вне суда. То есть такого рода активности находятся в их юрисдикции. При этом, отмечают юристы, подобные направления деятельности не могут быть ключевыми в аспекте управленческих задач, возложенных на государственные и муниципальные органы. Поэтому работа ведомств и должностных лиц должна быть в первую очередь связана с правовой оценкой результатов работы тех или иных субъектов управления. Реализация полномочий, характерных для судов - например, тех, что связаны с мерами принуждения, должна осуществляться в отношении прецедентов, отражающих прежде всего качество работы властных органов.

Базовые модели

Если резюмировать концепции, касающиеся понимания в российской экспертной среде сущности административного процесса, то можно, таким образом, выделить две основные теоретические модели - та, что отражает процедурный аспект, и та, что базируется на юрисдикционной составляющей. При этом практическое содержание деятельности субъектов административного процесса как в процедурном, так и в юрисдикционном отношениях, может, полагают юристы, иметь признаки схожести. Такие как, например, рассмотрение дел во внесудебном порядке, следование положениям одних и тех же нормативно-правовых актов, а также индивидуальная, во многих случаях, направленность решения задач.

Вместе с тем отличий между двумя моделями достаточно. В числе самых значимых различий - механизм правовой оценки. Почему, например, в рамках юрисдикционной деятельности подразумевается правовая оценка, направленная в адрес сторон разрешаемого спора. А если речь идет о процедурном аспекте, то она, вероятнее всего, будет условием, при котором необходимые ходатайства или запросы могут быть удовлетворены. Также во втором сценарии правовая оценка и вовсе может не быть проведена - если соответствующие регулирующие положения того не требуют. В юрисдикционном аспекте ее наличие практически всегда обязательно.

Ключевые принципы

Соответствующего типа действия властных структур осуществляются соотносительно с ключевыми целями и задачами государственного управления. При их составлении и разработке механизмов решения должны учитываться принципы административного процесса - положения, фиксируемые в источниках права различного уровня. Они могут отражать порядок практического осуществления органами власти своей деятельности в пределах вверенных компетенций, взаимодействия с другими субъектами правоотношений, задействования мер принуждения. Российские эксперты выделяют следующие основные принципы административного процесса.

Во-первых, это законность. Все действия властей должны иметь обоснование, отражаемое в формулировках актуальных правовых источников. Основополагающий нормативный акт здесь - Конституция России. Также определяющее значение имеют Федеральные законы РФ и правовые акты российских регионов и муниципалитетов.

Во-вторых, это соблюдение презумпции достоверности фактов, изучаемых должностными лицами, работающими во властных структурах. Фактические обстоятельства споров административного характера должны трактоваться соответствующими ведомствами корректно, однозначно. На практике данного рода принцип чаще всего реализуется в презумпции невиновности - когда, например, решение о применении мер принуждения может быть применено исключительно в случае достоверной доказанности того или иного правонарушения.

В-третьих, это самостоятельность должностного лица в процессе исполнения вверенных ему функций и полномочий. Данный принцип, полагают юристы, базируется на концепции разделения властей. Предполагается, что ведомство, реализующее определенный круг полномочий, наделено квалификацией выполнять свои функции в достаточной мере ответственно.

В-четвертых, это равенство должностных лиц, работающих в административных структурах, перед законом, соблюдение с их стороны прав человека и гражданина, объективность в принятии решений, приоритет публичности и гласности в реализации властных полномочий.

Структура

Рассмотрим, какова структура административного процесса. Несмотря на то что российскими юристами он рассматривается как самостоятельное правовое явление, существуют различные элементы, формирующие его. Так, например, некоторые эксперты считают, что структура административного процесса может быть представлена следующими тремя элементами:

- правотворческая составляющая;

- правонаделительный компонент;

- юрисдикционный процесс.

То есть данная схема в определенной мере отражает стадии, в рамках которых осуществляется рассматриваемый процесс - о них мы сказали в начале статьи. Есть и другие основания для классификации структурных элементов административного процесса, что выделяют российские исследователи. Таковыми могут быть, например, характер спора субъектов правоотношений, типы должностных лиц, участие частных организаций. Соотносительно с данным критерием, административный процесс могут формировать следующие структурные элементы:

- управление;

- административно-юрисдикционная составляющая;

- судопроизводство;

Полезно будет изучить сущность каждого элемента в отдельности.

Управление как структурный элемент административного процесса

Управление - это форма осуществления органами власти и функционирующими в их структуре должностными лицами вверенных им компетенций. Это порядок, в рамках которого исполнительные институты принимают решения. Это конкретные задачи, которые стоят перед органами власти. Управленческий процесс включает в себя ряд активностей, которые юристы классифицируют как производства - такие как, например, разрешительные, регистрационные, правопредставительные и т. д.

Административно-юрисдикционный компонент

Административный процесс включает в себя также и юрисдикционную составляющую. Это порядок, в рамках которого компетентные структуры применяют меры административного принуждения. Некоторые юристы называют его также охранительным, или надзорным. Функции, выполняемые должностными лицами, ответственными за принуждение, регулируются положениями административного права.

Административное судопроизводство

Административный процесс также включает в себя соответствующий тип судопроизводства. Каковы его особенности? Административное производство - это процедуры, осуществляемые в соответствии с нормами ГПК и АПК и применимые в отношении определенного круга дел. Каких именно? Какого рода действия властей могут инициировать собственно административный судебный процесс?

Прежде всего это жалобы граждан на работу государственных и муниципальных органов власти и конкретных должностных лиц. Это оспаривание формулировок в нормативных актах. Это административные правонарушения.

Административно-процессуальное право

Понятие административного процесса непосредственным образом связано с соответствующей отраслью права. Каковы его особенности? Можно ли с ним отождествлять термин "административное право" и процесс понимать как безусловную составляющую этого явления? Многие российские юристы полагают, что рассматриваемая отрасль юриспруденции - самостоятельная. То есть ее все-таки следует обособлять от понятия "административное право", хотя она взаимодействует с ним очень тесно. Некоторыми юристами рассматриваемое явление относится к сферам, непосредственно определяющим эффективность политического управления. Также административно-процессуальное право - это сформировавшаяся, обособленная от других отраслей юриспруденции учебная дисциплина. Ключевая задача данной сферы - создание базы для применения правовых норм с целью урегулирования споров и противоречий между гражданами и властью посредством корректных упорядоченных процедур.

Рассматриваемая отрасль права, как полагают некоторые юристы - обязательный компонент, который включает в себя система административного процесса, реализованная на уровне государства, региона или же муниципалитета. Другим элементом являются субъекты соответствующих активностей. Таким образом, есть властные институты, должностные лица, которым предписано выполнять какие-то задачи, а есть правовые нормы, согласно которым реализация соответствующих компетенций должна осуществляться. Это и формирует систему, о которой идет речь.